Democratización del Consejo de Seguridad

Esta es una investigación realizada para el curso Introducción a las Relaciones Internacionales de la Pontificia Universidad Católica de Chile, el año 2002

Introducción

El Consejo de Seguridad es el órgano de las Naciones Unidas cuya responsabilidad primordial es el mantenimiento de la paz y la seguridad. Conforme a la "Carta de las Naciones Unidas", los Estados Miembros están obligados a aceptar y cumplir las decisiones del Consejo, mientras que los otros órganos sólo pueden hacer recomendaciones. El Consejo de Seguridad está compuesto por 15 miembros, de los cuales 5 son permanentes y 10 son elegidos por la Asamblea General por un período de 2 años.[1]

De acuerdo con el Capítulo VII de la carta de Naciones Unidas, el Consejo de Seguridad de la ONU determinará la existencia de toda amenaza a la paz, quebrantamiento de la paz o acto de agresión y hará recomendaciones o decidirá que medidas serán tomadas para mantener la paz y la seguridad internacionales.

La actual conformación del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas es una consecuencia de la Conferencia de Yalta, en 1945, en la cual Estados Unidos propone otorgar un status distinto a los cinco países vencedores en la Segunda Guerra Mundial a través del establecimiento de éstos como miembros permanentes y con la posibilidad de impedir acciones del Consejo por medio de la regla de unanimidad de las grandes potencias.[2]

Los miembros permanentes del Consejo de seguridad son China, Estados Unidos, Francia, Gran Bretaña y la Federación Rusa (que reemplazó a la antigua Unión Soviética). Si alguno de estos países vota contra una propuesta, la misma queda rechazada, incluso aunque el resto de 14 miembros haya votado a favor, lo que para los miembros permanentes es necesario ya que el Consejo tiene la responsabilidad de mantener la Paz y la Seguridad Mundial y no puede actuar respaldando decisiones que no cuentan con su soporte.[3]Respecto de cuántas veces de ha utilizado el veto no hemos encontrado estadísticas, sin embargo sabemos que todos los miembros permanentes lo han utilizado alguna vez.

Sin embargo, se incurre en el error de que la Paz Mundial se aseguraría con la cooperación de unos pocos países y no del deseo de colaboración de la mayoría de los miembros del Consejo. Además en la actual conformación del Consejo no se ha tomado en cuenta tres factores fundamentales: el aumento de los miembros de Naciones Unidas de 51 a 191, el nacimiento de nuevos conflictos con el fin de la Guerra Fría y el papel cada vez más preponderante de Japón y Alemania.[4]

Es así que en el transcurso de nuestro trabajo intentaremos demostrar la necesidad de incorporar reformas a las estructuras de funcionamiento del Consejo de Seguridad, con el fin de democratizar este órgano y hacerlo así más acorde con las necesidades de nuestro tiempo, así como de terminar con el derecho a veto de las grandes potencias que genera que los asuntos que debe tratar el Consejo de Seguridad no sean resueltos en él, sino que a través de consultas informales entre los miembros permanentes a espaldas de los demás países participantes.

Objetivo General

El objetivo general de este proyecto es, como ya se enunció en la formulación del proyecto, demostrar la necesidad de incorporar reformas a la estructura del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, para así resolver el problema de adecuación al nuevo contexto mundial a partir del fin de la Guerra Fría y de los atentados del 11 de Septiembre de 2001 en Nueva York y Washington.

Objetivos Específicos

• Explicar el funcionamiento del Consejo de Seguridad y sus mecanismos de acción.

• Analizar la nueva situación mundial a partir del fin de la Guerra Fría.

· Demostrar la necesidad de que el Consejo de Seguridad sea reformado y adecuado a la nueva realidad mundial.

Hipótesis

“A partir del nuevo orden mundial surgido del término de la Guerra Fría se hace necesario una reforma del máximo organismo tendiente a la conservación de la Paz y la Seguridad internacional como lo es el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, reforma que debe propender a democratizar y hacer más participativa esta instancia”.

Propuestas de Reforma

Existen ya varias propuestas para reformar el Consejo de Seguridad, las que aquí comenzamos a señalar de forma más o menos general:[5]

1) Propuesta de Ingvar Carlsson: La propuesta de este ex-primer ministro de Suecia está basada en la necesidad de hacer una reforma debido a la falta de transparencia en los procedimientos del Consejo, y a la tendencia de los miembros permanentes de zanjar las discusiones en los pasillos. Es por esto que, para él, es necesario que la reforma contenga dos puntos fundamentales: un cambio en la estructura y dejar de lado el veto. Para lo primero propone que los miembros permanentes se aumenten a 10, no teniendo los nuevos 5 países poder de veto. De éstos nuevos miembros 2 serán escogidos de entre los países más industrializados y los otros 3 deberían venir de países en vías de desarrollo (1 de Asia, 1 de África y 1 de Latinoamérica). Además propone el aumento de los miembros no permanentes de 10 a 13, dejando un consejo de 23 miembros, con lo que las propuestas, para ser aprobadas, deberán contar con 14 votos. Con respecto al veto, propone una abolición gradual en que los primeros 5 años los países se comprometerán a utilizarlo lo menos posible para luego venir una etapa de 10 años en que no se podrá utilizar a menos que sea en caso de riego de su seguridad propia.

2) Propuesta de Alemania: Esta propuesta se basa en dos principios: la representación equitativa y el aumento de los miembros del consejo. Para lo primero se propone el aumento de los miembros no permanentes a 2 por región, con capacidad de reelección, siendo posible incluso que algunos países (por su capacidad y voluntad de contribuir a la Paz y la Seguridad) pudiesen participar de forma continuada. Asimismo también expresa que, siendo Alemania y Japón junto con Estados Unidos los 3 Estados que aportan casi el 50% de la totalidad de los gastos de Naciones Unidas y que han asumido más responsabilidades en las acciones del Consejo de Seguridad, ellos debería estar representados como miembros permanentes. Esto llevaría a que existieran 8 nuevos miembros, lo que obligaría a crear un nuevo sistema de votación para que los países en desarrollo no se vieran excluidos de la toma de decisiones. Esta propuesta lleva explícito el que deba ser revisada cada diez años, lo que facilitaría su reforma de ser necesaria.

3) Propuesta del Movimiento de Países No Alineados: Se basa en dos principios: la distribución geográfica equitativa y la igualdad soberana de los Estados. Para ellos los países no alineados y en vías de desarrollo se encuentran sumamente infrarepresentados en el Consejo. Señalan a la vez que si no hay consenso sobre otras categorías, la ampliación de los miembros del consejo debería basarse por ahora en los miembros no permanentes y debiese ser por lo menos aumentada en 11 que detalladamente serían: Europa Oriental, Occidental y otros Estados quedarán en 7, el Grupo Africano también en 7 y el Grupo de Latinoamérica y El Caribe en 5, con lo que el consejo quedará de 24 miembros, con posibilidad de reelección.

4) Propuesta Italiana: Italia considera necesario aumentar el número de miembros del Consejo de Seguridad debido al crecimiento de miembros de Naciones Unidas desde su nacimiento, para lo cual considera conveniente aumentar el número de miembros no permanentes, ya que de aumentar los permanentes se pueden generar inconvenientes en cuanto a su representatividad y en cuanto a los países con derecho a veto. La propuesta de Italia es que existan tres categorías de miembros: 5 permanentes originales, 10 no permanentes sometidos a rotación ordinaria y 10 no permanentes sometidos a frecuente rotación (compartidos por 3 Estados que representarían a su región para lo cual cada 4 años uno de ellos sería miembro del consejo por 2 años). Para esto las decisiones deberían tomarse por una mayoría de 15 miembros. En cuanto al veto Italia señala que es una institución anacrónica, pero como los miembros permanentes no van a estar dispuestos a suprimirlo lo más factible sería restringir al máximo su uso.

5) Propuesta Razali: Debido al poco avance de una comisión formada en 1993 para reformar el Consejo de Seguridad, el presidente de la Asamblea General de marzo de 1997 Ismail Razali presentó un proyecto de reforma en el que propone que el consejo aumente de 15 a 24 miembros, lo que comprende el aumento de los miembros permanentes de 5 a 10 (2 miembros de los países industrializados y 3 miembros de Estados en desarrollo, uno de África, uno de Asia y uno de América Latina), y de los miembros no permanentes en 4 (1 de África, 1 de Asia, 1 de Europa Oriental y 1 de América Latina y el Caribe), siendo las respectivas regiones las que elegirían alos miembros permanentes, y de no llegar acuerdo, la Asamblea con mayoría de dos tercios; si las regiones deciden rotarse el asiento permanente este perdería esa condición. En relación con el veto esta propuesta propone exhortar a los miembros permanentes a no usarlo más que en las situaciones de uso de fuerza por parte del consejo, además de no otorgarles ese poder a los nuevos miembros permanentes.

6) Propuesta de Chile: Dada a conocer en 1995 por el entonces Ministro de Relaciones Exteriores de Chile, José Miguel Insulza, propone la ampliación del Consejo a un número no mayor de 25 países, en cuanto al derecho a veto, propone reglamentarlo con el fin de hacerlo más democrático, dejando fuera de esto a nuevos miembros permanentes que propone (Alemania y Japón) y a los representantes regionales que serían electos por períodos más prolongados que los no permanentes. A pesar de haber generado esta propuesta propia, luego Chile tomara una postura más cercana a la propuesta Razali.

De acuerdo a lo revisado en el trabajo de Ricardo Warnier, no existe un acuerdo respecto de la ampliación de los miembros permanentes ya que existe desconfianza de algunos países en torno a los nuevos miembros (por ejemplo Argentina con Brasil o Pakistán con India).[6]Tampoco hay acuerdo en los no permanentes ya que Estados Unidos es partidario de sólo 1 miembro nuevo, Razali de 4 y los países no alineados de 9.

Discusión Bibliográfica

Como ya fue expresado en el planteamiento de la formulación del proyecto, en el nuevo contexto mundial la actual estructura del Consejo de Seguridad no es representativa ni democrática. Pero no para todos esto es malo, sino que como lo expresa Montaño “si la paz mundial debe preservarse, señalaban los miembros permanentes, es indispensable que los responsables de su ejecución trabajen en armonía”[7], es decir para ellos es necesario mantener el status quo.

En la actualidad existe una unipolaridad por parte de Estados Unidos y por tanto existe una incapacidad de controlar la actuación de este país ya que no existe otra fuerza militar capaz de hacerle frente, sino que solo un poder formal equiparable de otros cuatro países en cuanto a un veto en el Consejo de Seguridad, lo que hace que este país sea capaz de burlar al Consejo. Esto queda claro en cuanto revisamos la actuación de este país en su ataque a Belgrado (en conjunto con la OTAN) o el reciente ataque a Irak en los que no esperó resoluciones del Consejo.

Sin embargo existen quienes creen que esta situación no se remedia con un cambio en la estructura del Consejo de Seguridad “sino de la evolución de la estructura del poder mundial”[8], ya que China no dejará jamás que se le otorgue derecho a veto a Japón y por tanto no podrán ingresar a ese grupo ni Alemania ni Brasil, por lo que solo los autorizarían como miembros no permanentes, los cuales no tiene sentido ampliar pues en la práctica son irrelevantes.

A pesar de lo anterior, casi toda la comunidad internacional está de acuerdo con la necesidad de realizar una reforma. El único problema es que en ese momento esto se transforma en un problema político y cada Estado miembro trata de apoyar la propuesta más cercana a sus intereses, por lo que surge la pregunta de cual es la propuesta que es capaz de lograr el mayor consenso y la aprobación de los países que actualmente tienen derecho veto. Es así como se han presentado distintas propuestas de modificación al Consejo, entre las cuales se cuentan el proyecto de Ingvar Carlsson, la de Alemania, la del movimiento de países no alineados, la de Italia y la Razali. Sea cual sea la respuesta a esta interrogante, es necesario y urgente una mejor representación de los países miembros de Naciones Unidas, así como una revisión de las distintas calidades de los miembros del Consejo, del uso del veto y a las formas de funcionamiento de éste.[9]

Resultados

Con el correr de la investigación nos pudimos dar cuenta de que, al haberse planteado varias posibilidades de reformas, existe interés internacional por buscar soluciones a los problemas que se desprenden de la actual estructura y forma de votación del Consejo de Seguridad, en busca de que éste funcione con transparencia y eficiencia. Sin embargo las soluciones que se han planteado no cuentan con la aprobación de todos los países involucrados, ya que cada uno de ellos vela por sus propios intereses nacionales, su fuerza y los que creen que son sus derechos.

A partir de esto es que surge la propuesta de Ismail Razali, la cual busca la ampliación de los miembros del consejo en cinco permanentes y cuatro no permanentes, propuesta que fue apoyada por la administración de Bill Clinton y que por lo mismo fue discutida por la Asamblea. De esta propuesta podemos afirmar que da cuenta del problema y busca soluciones al mismo, sin embargo éstas aún no son de aprobación por todas las partes.

Fundamentalmente el problema es la reticencia de algunos países a que por sus regiones entren otros países en el que ellos creen es su lugar. Es así como advertimos en el caso del posible ingreso de Alemania y la oposición a esto por parte de Italia, o el mismo caso entre Brasil y Argentina o caso de India y Pakistán. Esto implica reconocer que hay países líderes en las respectivas Regiones, lo que perjudica los intereses nacionales de los países con pesos similares en la Región. Además los Estados Unidos dieron solo un paso en cuanto a la ampliación, sin embargo aún no han aceptado que éstos países tengan las mismas prerrogativas que los actuales miembros permanentes en lo que se refiere al veto, ya que por ejemplo la India (que podría ingresar) ha sido históricamente crítica de las decisiones de Estados Unidos, lo que podría provocar el entrampamiento de las iniciativas de la superpotencia.

A pesar de todo lo anterior, la propuesta Razali es un paso muy importante en el proceso de reforma al Consejo de Seguridad, ya que por primera vez Estados Unidos da un paso a favor de una reforma de este desde la última reforma en 1963. Esta reforma se hace indispensable en cuanto es necesaria para que posibilite una mejor representación de los países miembros de Naciones Unidas y de esta forma evitar el desgaste de su estructura que no ha sido capaz de evitar los conflictos que han ocurrido desde el fin de la Guerra Fría

Es por ello que el autor de esta investigación adhiere en lo fundamental a la propuesta realizada por el Presidente de la Asamblea de 1997, considerando que lo avanzado por esta propuesta no lo ha logrado hasta el momento ninguna otra, y los puntos conflictivos de esta moción pueden ser aplicados de forma gradual en la medida que exista un consenso en torno, por ejemplo, a una rotación de los miembros permanentes provenientes como representantes de una Región. Además se puede aprobar que, también de forma gradual, se vaya limitando el uso del derecho a veto, tendiendo hacia u eliminación.

Metodología

En la presente investigación utilizamos la técnica documental, por lo que fueron utilizadas principalmente fuentes primarias, como documentos oficiales de la Organización de Naciones Unidas; secundarias, ya sean libros, tanto de texto como especializados, así como también se consultaron revistas y publicaciones de Internet. Todas las fuentes utilizadas están mencionadas en la bibliografía de la Investigación.

Conclusión

Después de 10 años de discusión, la mayoría de los argumentos ya han sido expuestos. El órgano encargado de tratar el tema, el “open-ended working group” (conocido también por el “never-ending working group) debe avanzar en torno a consensos, por lo que los avances son mínimos, pero es importante que por lo menos ya existan estos consensos. Esto reafirma la hipótesis planteada al inicio de esta investigación en torno a que la nueva situación mundial hace necesaria una reforma en el Consejo de Seguridad, para lo cual es necesaria una democratización en el sentido de hacer más participativas las decisiones de este organismo y así tener mayor legitimidad ante la comunidad internacional, para así evitar que se produzcan situaciones como la del último ataque a Irak por parte de Estados Unidos, en la que esto nunca ingresó a aprobación porque este país puede darse el lujo de actuar sin consultar, ya que se vería trabado por el veto de otra (u otras) naciones.

La reforma del Consejo de Seguridad es un tema álgido y no se resolverá dentro de poco, ya que divide a las personas y a las regiones. Pero no hay dudas de que el Consejo de Seguridad debe ser reformado. Todo el mundo está de acuerdo en esto, lo que es un avance en sí. Para que la reforma del Consejo cumpla su objetivo el Consejo requiere mantener su eficacia. Cualquier solución tendrá que enfrentar el tema de la eficacia, de la representatividad y de la democracia para generar legitimidad.

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[1] Naciones Unidas, Centro de Información para México, Cuba y República Dominicana en www.cinu.org.mx (http://www.cinu.org.mx/onu/estructura/cs.htm)

[2] Warnier, Ricardo: “El Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas: la necesidad de una reforma”, Tesis PUC, Santiago, 1998.

[3] Montaño, Jorge: “Las Naciones Unidas y el Orden Mundial:1945-1992”, Fondo de Cultura Económica, México, 1992.

[4] Naciones Unidas, Centro de Información para México, Cuba y República Dominicana en www.cinu.org.mx (http://www.cinu.org.mx/onu/reforma.htm)

[5] Propuestas tomadas de Warnier, Ricardo: “El Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas: la necesidad de una reforma”, Tesis PUC, Santiago, 1998. Págs. 27-49

[6] Warnier, Ricardo: “El Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas: la necesidad de una reforma”, Tesis PUC, Santiago, 1998. Pág. 45

[7] Montaño, Jorge: “Las Naciones Unidas y el Orden Mundial:1945-1992”, Fondo de Cultura Económica, México, 1992

[8] De Rivero, Oswaldo: “Realpolitik y Crisis del Sistema de Seguridad” en Centro de Estudio y Promoción del desarrollo www.desco.org.pe (http://www.desco.org.pe/qh/qh141or.htm)

[9] Warnier, Ricardo: “El Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas: la necesidad de una reforma”, Tesis PUC, Santiago, 1998.